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发挥政府在生态文明建设中的导向作用

发挥政府在生态文明建设中的导向作用
2014-12-26 10:51 中国经济时报 周宏春 字号:
核心提示:生态文明也要实行法规制度建设,这个过程必须立足我国长期处于社会主义初级阶段这个实际,既应看到生态环境形势的严峻性,增强紧迫感,也要用发展的思路解决资源环境问题;不仅应建立系统完整的制度,更要通过制度的实施实现天蓝地绿水清的环境目标。

生态文明建设,覆盖空间布局、资源节约、生态环境保护和制度建设等四个方面,应当发挥政府的导向作用,也应当发挥市场作用:在公益性、公平性和可持续性等方面,应当发挥政府作用;在资源属性方面,可以发挥市场作用。生态环境好是生态文明的标志,但如果没有人的行为文明,好的生态环境也会遭到破坏。如果生态产品是生态环境提供的服务,则不仅由政府提供,而是全社会共同保护的结果。政府的作用是建立有利于保护生态环境的外部环境,包括政策法规、规划、技术研发、公众意识等;也可以利用价格、税收及排放权交易等市场机制。应完善我国生态文明建设管理体制,形成责权利统一、协调有序、运行高效、治理能力现代化的公共治理结构。

生态文明建设,一般认为是应该由政府管的事,在我国全面深化改革的背景下,政府管什么、创造什么样的外部环境以及形成什么样的管理体制等,需要深入研究。本文讨论生态文明建设中的政府和市场边界、政府在哪些方面创造外部环境、以及生态文明建设管理体制等问题,以便为推进有利于生态文明建设的相关制度建设夯实基础。

基于生态系统要素属性划分政府与市场边界

——政府不当干预下的资源配置,加剧了资源环境矛盾

生态文明建设,覆盖空间布局、资源节约、生态环境保护和制度建设等四方面,事关资源节约和环境保护基本国策。我国当前面临的资源环境问题,与发展阶段密不可分,也与政府直接配置资源或政府不当干预下的资源配置有关。

一是政府错位、越位,导致资源配置效率低下。一些地方以卖地、卖矿作为主要财政收入来源,导致可耕地和生态空间的过度占用;一些地方越权划拨矿产、煤炭、石油等资源,导致部分矿种遭到掠夺式开发而迅速枯竭,国家应得的资源税收入大量流失。一些地方政府在“经营城市”名义下建开发区和楼堂馆所,其结果是,园区有了却没有厂房,厂房建了却没有生产线,在加剧土地资源稀缺的同时,还使“鬼城”增多。

二是资源价格形成机制不健全,压低了资源价格水平,助长了对资源的过度占用和生态系统的破坏。政府对价格干预过多,如一个机组一个上网电价,属于典型的“设租”做法;一些部门习惯于项目审批,该用“大棒”的地方也用“胡萝卜”,为“寻租”留下了空间。我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化,成为经济持续健康发展的重大制约、人民生活质量提高的重大障碍、中华民族永续发展的重大隐患。

三是政府监管缺位。一些地方出于税收考虑,对污染治理不加监管,甚至成为污染企业的“利益共同体”。排污收费水平低、覆盖面窄、收取率低,难以支撑污水处理、垃圾处理等环保设施的正常运转。政府监管缺位,企业污染物不加治理而任意排放以获得额外利润,污染治理成本却由全社会承担,造成守法成本高、违法成本低和老板发财、政府埋单、群众受害的窘境。

四是政策执行走样,部分政策实施产生了负效应。例如,一些地方采取土地优惠、税收优惠、财政补贴、降低环保标准等措施招商引资,结果是招来了大量高能耗、重污染企业,加剧了产能过剩;而产能过剩是最大的资源浪费和生态破坏,这便是政策执行走样并在实施还产生了负效应。

——厘清政府和市场边界的原则考虑

厘清政府和市场边界,是讨论政府管什么、采用什么政策工具,乃至完善生态文明制度等需要优先解决的问题。可以有下列考虑角度。

一是从生态系统可持续性的角度考察。自然资源和生态环境是生态系统组成要素;生态系统的可持续性是经济社会可持续发展的支撑条件。政府的作用是制定政策、法规、规划等,促进自然资源开发利用的可持续性,不仅满足当代人的需求,也要为子孙后代留有足够的资源和发展空间。提高资源、生态环境的配置效率,可以更多地利用市场机制。如采用环境容量有偿使用、排污权交易等市场化措施,可以从源头削减汽车尾气对我国城市雾霾的贡献。

二是从权益属性的角度考察。生态系统要素,既有公共物品属性,也有资源资产属性。在公共物品属性方面,应当发挥政府作用;在资源资产属性方面,可以利用市场机制。在我国现有法律规定下,水、森林、矿产等自然资源为全民所有,生态环境是“公共物品”。由于产权不清,“公地悲剧”大量出现。避免“市场失灵”,需要政府明晰资源产权,并对产权不清、全民所有的自然资源加强管理。对供水、防洪、电力、供气、环保设施等公用工程,由于其自然垄断性,世界各国均加以干预,我国也不能例外。

三是从收益权分配的角度考察。政府应综合平衡经济社会发展和生态环境保护的关系,既不能让经济发展付出过高的资源环境代价,也不能“端着生态环境好的金饭碗讨饭吃”。针对自然资源资产产权收益分配不公平、贫富差距扩大的现象,应扩大资源税征收范围以促进共同富裕;针对汽车尾气加重“雾霾”的现象,应征收“庇古税”使城市有“洁净的空气”。还应从明晰产权入手,为生态价值核算、进而编制自然资源资产负债表奠定基础;从水、国土和排污等效率指标入手,为生态红线的制定和责任追究提供依据。
四是政策执行走样,部分政策实施产生了负效应。例如,一些地方采取土地优惠、税收优惠、财政补贴、降低环保标准等措施招商引资,结果是招来了大量高能耗、重污染企业,加剧了产能过剩;而产能过剩是最大的资源浪费和生态破坏,这便是政策执行走样并在实施还产生了负效应。

——厘清政府和市场边界的原则考虑

厘清政府和市场边界,是讨论政府管什么、采用什么政策工具,乃至完善生态文明制度等需要优先解决的问题。可以有下列考虑角度。

一是从生态系统可持续性的角度考察。自然资源和生态环境是生态系统组成要素;生态系统的可持续性是经济社会可持续发展的支撑条件。政府的作用是制定政策、法规、规划等,促进自然资源开发利用的可持续性,不仅满足当代人的需求,也要为子孙后代留有足够的资源和发展空间。提高资源、生态环境的配置效率,可以更多地利用市场机制。如采用环境容量有偿使用、排污权交易等市场化措施,可以从源头削减汽车尾气对我国城市雾霾的贡献。

二是从权益属性的角度考察。生态系统要素,既有公共物品属性,也有资源资产属性。在公共物品属性方面,应当发挥政府作用;在资源资产属性方面,可以利用市场机制。在我国现有法律规定下,水、森林、矿产等自然资源为全民所有,生态环境是“公共物品”。由于产权不清,“公地悲剧”大量出现。避免“市场失灵”,需要政府明晰资源产权,并对产权不清、全民所有的自然资源加强管理。对供水、防洪、电力、供气、环保设施等公用工程,由于其自然垄断性,世界各国均加以干预,我国也不能例外。

三是从收益权分配的角度考察。政府应综合平衡经济社会发展和生态环境保护的关系,既不能让经济发展付出过高的资源环境代价,也不能“端着生态环境好的金饭碗讨饭吃”。针对自然资源资产产权收益分配不公平、贫富差距扩大的现象,应扩大资源税征收范围以促进共同富裕;针对汽车尾气加重“雾霾”的现象,应征收“庇古税”使城市有“洁净的空气”。还应从明晰产权入手,为生态价值核算、进而编制自然资源资产负债表奠定基础;从水、国土和排污等效率指标入手,为生态红线的制定和责任追究提供依据。

政府应为生态文明建设创造良好的外部环境

生态文明制度建设,没有现成经验可搬,需要顶层设计。各地情况不同,发展水平各异,需要从实际出发,“摸着石头过河”进行探索,逐步建立形成特色鲜明、分类指导、成效显著的生态文明制度体系。具体可从以下几方面入手:

——制定生态文明战略与规划

制定生态文明战略与规划,将生态文明建设融入经济、政治、文化、社会等方面构建的全过程和各方面。应从全局和战略高度进行“顶层设计”,充分吸纳不同地区、不同主体(资源开发者、生态建设和环境保护者、利益相关者等)的意见和建议,形成一套符合基本国情和发展阶段特征的、以能源资源和生态环境承载为基础、以自然规律和经济规律为准则、以可持续发展为目标导向的生态文明战略与规划,并“一以贯之”加以实施。

——建设法规制度

生态文明也要实行法规制度建设,这个过程必须立足我国长期处于社会主义初级阶段这个实际,既应看到生态环境形势的严峻性,增强紧迫感,也要用发展的思路解决资源环境问题;不仅应建立系统完整的制度,更要通过制度的实施实现天蓝地绿水清的环境目标。应对旨在节约资源、保护环境的现有法律法规进行梳理,完善土地、矿产、森林、草原等法规。改变部门立法的做法,以免政府权力部门化。增加气候变化、排放权交易等方面的法规;细化实施细则,减少自由裁量权,使办事程序更加透明公正。加大执法力度,用能效、排污强度、碳生产力等指标“倒逼”产品升级,减轻单位产品的资源投入和污染物排放,保证既有制度安排收到预期效果。

——调整相关政策,形成生态文明建设的长效机制

要消除不利于生态文明建设的补贴政策,修订“最低价中标”等变相激励假冒伪劣的政策。优化公共支出结构,加大教育、医疗、社会保障、生态文明建设等公共支出;公共财政投入不应对社会资金的进入产生“挤出”效应,不应妨碍市场竞争的公平性。坚持谁受益、谁补偿原则,完善重点生态功能区的生态补偿政策。通过财政补贴,引导居民退出那些按联合国指标评估不宜居住、生态脆弱的一些地区,以利生态系统的“自然恢复”,也利于公共财政的可持续性。调整并逐步取消“两高一资”产品出口退税政策;鼓励资源和原材料进口,提高利用“两个市场、两种资源”的能力。完善政府绿色采购政策,对部分产品政府采购价明显高于市场价的情形加以评估并调整完善。

——改革资源价格形成机制

要改革资源价格形成机制,以反映其稀缺性、供求关系和环境保护的真实成本。理顺价格关系,再生资源价格应能激励循环经济的发展;避免工业用地价格过低导致用地粗放,商业用地价格过高导致房价水平居高不下。将高能耗、重污染产品纳入消费税征税范围;对节能节水环保设备和产品实行税收优惠政策。加快环境税改革,提高排污费征收标准,使第三方治污企业能够正常运行并有微利,实现污染治理的专业化、规模化和社会化。经过几年努力,建成系统完备、科学合理、运行高效的生态文明制度,包括空间开发、用途管理、有偿使用、污染治理、生态补偿、红线管理、损害赔偿、责任追究等方面。

——建立排放权市场,释放资源环境有价信号,提高资源效率

在国家发改委等部门开展的生态文明建设先行示范中,探索生态权证(包括节能、节水、碳排放权、碳汇)交易试点,并建设起相关制度。国家林业局的生态核算表明,我国人均每年享受的生态服务价值在1万元以上,生态环境保护者却没有得到应有报酬。改变这一状况,需要制度创新。可设计一种生态权证,经监测、认证和交易,让那些真正保护生态环境的人获得收益。将生态建设成效作为财政转移支付依据,是一种绩效管理;采用绩效管理措施,既有利于共同致富,也可以避免财政转移支付实施中的弄虚作假、养懒汉等弊端;既有利于调动公众积极性,也能收到增加森林覆盖率、改善生态环境的目的,可收一举多得之效。

——加强全社会能力建设

加强节能、节水、污染物排放等监测网络、预报预警、应急管理等设施和公共平台建设,支持节能减排、循环经济、低碳发展等领域的技术开发和推广应用;加强节约资源、保护环境、可持续发展等的宣传和科普,普及生态文化,提高公众参与生态文明建设的能力和水平。

建设形成现代化的生态文明建设管理体制

体制改革是生态文明制度建设的组织保障。从实际出发,迫切需要解决部门间的协调、多元化的社会管理以及监督问题,形成责权利统一、协调有序、运行高效、治理能力现代化的公共治理机构。

——生态文明建设的现行管理体系亟待完善

我国现行生态文明建设管理体制,存在一些亟待完善的地方。一是涉及部门多,职能交叉、相互扯皮、短期行为等问题在一定程度上存在;管理部门间沟通协调差,发布的数据相互矛盾,影响政府公信力。二是多元化的社会管理体制尚未建立,近年来环境保护领域的“邻避运动”,表明公众意见仍未能成为地方环境决策的重要依据。三是污染物排污许可制和企事业单位污染物排放总量控制制度尚不健全,缺乏合理的损害赔偿制度和严厉的责任追究制度。对污染环境的企业只是象征性的罚款,对盲目决策、造成严重资源环境后果的领导不追责,成为竞相效仿的“逆导向”。所有这些,均应通过体制改革加以改变。

——构建生态文明管理体制的原则

具有国际视野。在全球化纵深发展的今天,世界是一个开放兼容的世界,是一个多样化的世界。美国内务部管理自然资源、俄罗斯设能源矿产部、英国设能源和应对气候变化部等,均显示了部门设置在本国事务中的重要性。中国已成为世界第二大经济体,构建生态文明体制,既要借鉴国外的做法,更应体现中国特色和文化传承。

立足国情现实。我国自然资源管理部门按要素设置,如世界上只有我国设水利部,国土、海洋、林业等均设职能部门,且具有国家层面的空间管理性质;环保部已成为国务院组成部门。这是生态文明体制改革的基础。

强调责任导向。应从解决我国生态文明建设面临的重大问题出发,设立综合协调部门、职能管理部门和监督部门。总之,生态文明体制改革方向是大部制,目标是简政放权、构建现代化的公共治理结构。试图推倒现行体制、建立一个全新的治理结构是不现实的,毕竟机构改革是一项涉及部门职能调整、人员分流安置等的系统工程,难以一蹴而就。

——对生态文明管理体制建设的一些思考

完善生态文明管理体制。应按所有者和管理者分开、一件事由一个部门管理的原则,建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的资源管理部门。若设立“资源委员会”,需明确各级的职能和分工,强化协调和监督功能。鉴于我国自然资源所有制的复杂性,行政管理部门既可以按水、国土、生态、环境保护等要素设置,也可以按经济增长与产业联系的关系设置;应避免国土空间管理碎片化,也应防止职能交叉,降低行政管理效率。环境保护主管部门,应制定法规标准、规划、政策,尤其应加强监管,加大执法力度。对山水林田湖进行统一保护、统一修复和统一监管,需要对国土、环保、农业、水利、林业、海洋等部门管理的生态保护区统筹规划,探索完善国家公园管理体制,减少“九龙治水”现象。应理顺中央和地方关系,减少管理层级,提高地方政府对生态文明制度的执行力。

加强政府、企业、公众联动,形成公共治理结构。生态文明建设,应强调政府引导,应强调企业社会责任,应让社会组织承担更多的社会工作,应强调公众参与。当前有一种认识较为流行:“生态产品由政府提供”。但这种认识并不全面。管理学大师德鲁克指出:“产品是生产出来的,而不是管理出来的”。生态产品也是如此。生态产品,可以理解为生态环境提供的服务;生态环境好,是全社会共同保护的结果,而不仅是政府管出来的;生态环境好,是生态文明的重要标志;但没有人的行为文明,好的环境也会遭到破坏。应使全社会都能认识到,良好的生态环境,是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力。政府、企业和公众是生态文明建设的主体,必须将生态文明理念体现在日常生活中,形成节约资源、保护环境的产业结构、生产方式和消费模式。

强化责任追究。应由全国人大行使自然资源和生态环境的监管职能,在国土资源和环境保护主管部门内设一个或多个监察局,承担各领域的监察工作,形成国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督的管理体制。应当强化生态红线约束,建立一套目标体系、考核办法和奖惩机制,对管理部门的绩效加以评价和考核,对领导干部实行离任审计和责任终身追究制度。国外实行的主管部门领导对重大责任事故“引咎辞职”的做法,值得借鉴。

总之,在生态文明建设中,应转变政府主导为政府引导,减少行政审批,做到“法无授权不可为”;“制定市场游戏规则”,让市场充分发挥作用,满足社会成员日益增长的基本公共服务和生态产品需求。

(作者单位:国务院发展研究中心社会发展研究部)

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