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中央政府只应承担托底责任

张俊伟:中央政府只应承担托底责任

2014-12-15

  合理划分政府间事权与支出责任,是改革开放30多年来我国理论研究和实践操作一直面临的热点问题。十八届三中全会决议在继承十四届三中全会决议、十六届三中全会决议有关阐述的基础上,根据新的实践经验再次对优化政府间事权与支出责任划分做了专门的论述。即便如此,仍然语焉不详,许多提法依旧笼统。如何把十八届三中全会决议的精神落到实处,还需要做大量深入细致的工作。

  如何优化事权和支出责任划分?国内的理论研究多是从公共服务的受益范围、更加贴近公众和效率优先的原则来切入、展开的。在人口众多、地区发展差距大、政府层级多的中国,把希望完全依托到上述三条原则上,显然是不现实的。需要把更多的因素纳入考量范围。美国在大气污染治理方面的经验做法,可以给我们提供一定的启迪。

  美国联邦政府层面有关大气污染治理的主要法律是《清洁空气法》。《清洁空气法》确定了美国主要污染物(如酸雨、臭氧、有毒气体等)的排放标准,建立了联邦执法体系(成立了环保署),明确了各州在实施法律方面的责任;同时设立了有关公民诉讼的条款,提高了企业的排放责任。《清洁空气法》确立了美国大气污染防治的基本框架。

  《清洁空气法》是联邦法律,其法律效力覆盖了全美国。考虑到各地的巨大差异,《清洁空气法》十分注重法律的有效实施。具体表现在:各州必须向联邦环保署提交州实施方案并获得环保署的批准。州实施方案是各州承诺将要采取的一揽子环境保护措施。《清洁空气法》还要求各州必须将其实施方案告知公众,并通过公开听证、接受公众评论等方式来完善其方案。经过环保署认可、批准的实施方案成为各州下一步贯彻执行《清洁空气法》的行动承诺。各州的实施方案还为辖区内各市、县乃至大气污染防治区制定和执行各项环保政策提供了基本依据。反过来,正是借助审查和批准其实施方案这一环节,联邦环保署实现了向各州环保部门的法律授权,使其成为联邦执法机构的有机组成部分。

  为了调动各州的积极性,确保《清洁空气法》的顺利实施,联邦政府还采取了一系列措施:一是提供资金和技术援助。环保署通过提供科学研究、专家培训、工程设计以及资金支持等方式对各州提供援助。二是制裁措施。如果某州不按《清洁空气法》规定的时间表提交实施方案,环保署就会在18个月内实施一项制裁。制裁方式主要是削减联邦交通基金补助、增加州政府的补偿比例以抬高该地区发展工商业的环保审批门槛等。如果州政府在18个月后还没有改正,环保署则会启动执行第二轮制裁措施。不仅如此,在实施方案被否决后的120天内,联邦政府将停止审批该州需要联邦交通基金与其他项目资金支持的项目。三是实施联邦补充实施方案。对于州实施方案连续两年不能获得环保署审查通过的,《清洁空气法》会要求环保署制订、实施联邦补充计划以弥补州方案实施力度的不足。

  应该看到,在大气污染治理方面,美国走的也是一条“地方先行,在基层探索基础上集中,然后再自上而下”的过程。早在联邦政府通过《大气污染控制法》之前,各地已围绕大气污染治理开展了一系列探索。以加州为例,南加州地区独特的山谷地形地貌、晴朗干燥的气候、快速发展的工业和汽车交通,使得该地区成为美国二战期间光化学污染最严重的地区之一。洛杉矶光化学污染的典型事件发生在19437月。一天清晨,洛杉矶居民惊讶地发现:整个地区被浅蓝色的浓雾所笼罩,空气中弥漫着刺鼻的气味,许多人眼睛被刺激得不断流泪。严重污染引起了全社会的广泛关注。为此,市政府关闭了化工厂和家用焚烧炉。但问题并没有得到解决。1945年,洛杉矶市颁布了禁止浓烟排放和控制大气污染的规定,针对工业废气和生活废气排放采取了一系列措施。194710月,时任加州州长厄尔·沃伦签署法令,成立了洛杉矶大气污染控制区,从而改变了多头执法、环保力量分散的局面。洛杉矶大气污染控制区是美国各州中第一家专门从事大气污染防治的机构。随着形势的发展,该机构又和其他机构合并,发展演变成为今天的南海岸大气质量控制区,专门负责洛杉矶市区、橙县、河滨县和圣伯纳迪诺县的大气污染治理问题。1965年,加州率先制定了机动车辆烃和一氧化碳排放限值标准。1967年,时任加州州长罗纳德·里根组建了加州大气资源委员会,取代了原有的洛杉矶机动车污染委员会和大气卫生局及其实验室,从而使加州大气污染管理部门的职权更加强大。新成立的加州大气资源委员会很快就制定了全美国第一个总悬浮颗粒物、光化学氧化剂、二氧化硫、二氧化氮和其他污染物质的大气质量标准。

  那么,如何处理这个“先行先试”的典型经验呢?联邦政府采取的办法是在法律中设立“特许”,即允许加州采取比联邦政府更加严格的污染防控标准。1967年,联邦《空气质量法》首次提及这个特许,此后,《清洁空气法》第209章完善了相关内容。这样,联邦政府不仅从法律上认可了加州的做法,而且为加州因地制宜实施更加严格的环保法规开了绿灯。正是在此基础上,加州建立并执行了美国最严厉的大气污染环保标准。目前,可吸入颗粒物浓度24个小时平均值的(上限)标准,加州为50μgm3,联邦政府为150μgm3;细颗粒物浓度的年平均值标准,加州为12μgm3,联邦政府为15μgm3;臭氧浓度8小时平均值标准,加州为0.07ppm,联邦政府为0.08ppm;二氧化硫浓度24小时平均值标准,加州为0.04ppm,联邦政府为0.14ppm

  为了达到标准更高的州立大气质量标准,《加州清洁空气法》为各地区制定污染防控方案提出了许多具体要求,如:每年减排5%的政策措施,(污染严重地区)保证工业污染排放零增长的措施,以及对现有工业污染源实行改造的最佳技术措施等。加州议会还通过了《空气毒害热点地区法》,要求相关企业释放特定数量的有害物质以评估其对社区居民的健康风险。如果对社区居民健康影响显著,企业则要告知所在社区,并制订和实施一项行动计划,用大约五年时间把企业生产对社区居民健康的影响降低到显著水平以下。在加州,负责执行上述法律的机构,首先是加州大气资源委员会。它负责制订机动车排放标准,编制州实施方案并提交给环保署,审批大气质量管理区大气质量控制方案以确保其满足州法律要求,以及对各区执行法律的情况进行一般性监督。大气资源委员会还针对指标性污染物建立了州环境大气质量标准。正像前面提到的那样,这些标准甚至比联邦的标准还要严格。

  在地区层面,负责实施大气污染防治的执法机构则是大气质量管理区。它们按照要求,编制(加州)州实施方案中适用于该区域的相关政策内容,制定并实施固定污染源管控条例,通过并实施间接污染源和交通的管制措施。它们发放排放许可证、执行相关管控措施(对违反许可证要求和相关规定的公司和个人,最高可分别处以每天100万美元、7.5万美元的罚款)。各大气质量管理区还可以举办听证会,借此了解各方面意见,优化其大气污染治理的各项措施和行动。

  由此我们可以看出,美国的州政府在大气污染治理方面发挥着十分关键的作用。它既是各州贯彻联邦法律的执法主体,更是地方法规、地方性政策的主要制定者和实施者。更加严格的地方性标准的存在,使全国性标准嬗变成了“最低要求”、“托底标准”,更使地方政府在执法方面承担起了主要责任和主体责任,因为“凡是符合地方标准的,一定也符合联邦标准;反过来,符合联邦标准的,却未必符合地方标准”。相应地,联邦政府只对保障全国适用水平的监管和公共服务承担责任。类似的,在地方政府层面上,地方性标准的存在也使县政府、市政府、特殊执法区成为提供公共服务、实施市场监管的主要责任主体。不仅如此,由各州提出行动方案并由联邦政府批准实施的执法机制,既确保了联邦法律目标的实现,又照顾到了各州实际情况的差异,为各州、各市、各县因地制宜开展环境保护拓展了空间,从而极大地增加了政策灵活性,提高了政府整体效能。反过来,来自地方的、基层的实践探索,又为下一步改进和完善联邦政府的政策开辟了道路。

  反观我国,沿着推动“均等化”的思路划分各级政府的事权和支出责任,就把责任全部压到了上级政府(特别是中央政府)的身上。由中央政府主导推动“均等化”的结果,必然是整齐划一、抹杀个性。不仅如此,“均等化”在操作中也很容易演变成为对先进地区的“劫富济贫”。这是很不利于激发基层政府探索创新精神的。建设高效能的政府,需要承认差异、鼓励创新,需要发挥省级政府承上启下的关键作用,调动基层政府履行职责的积极性。在这方面,我们的改进余地还很大。

作者:国务院发展研究中心宏观经济研究部 张俊伟 来源:《中国经济时报》20141212

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