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农村土地流转的历史轨迹

农村土地流转的历史轨迹

来源:《新产经》 作者:张希明 日期:2014-07-02 访问量:2563

《新产经》杂志

 

文|《新产经》记者  张希明

 

  在中国,农村土地的流转,与中国农村土地产权制度的演变息息相关。要梳理中国农村土地流转问题的来龙去脉,就无法回避土地产权结构的演变轨迹。

 

  从禁忌到“正名”

 

  19506月,中央政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》,其中第一条规定:“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制。”第三十条还规定:“土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”上述说法明确描述了这一时期的农村土地产权格局——农民是农村土地完整的产权主体,不仅实质拥有了土地占有权,而且原则上可以对土地进行流转。

 

  1953年底,中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》,农业合作社从试办进入发展时期。中共七届六中全会上,毛泽东将其主持编写的《怎样办农业合作社》印发与会人员,以此为标志,中国的农业社会主义改造进入高潮。至195512月,全国合作社的数量达到190万个,入社的农户达到7545万户,占农户总数的63.13%

 

  在这一过程中,合作化的农村土地社会主义改造基本完成,农村的土地产权也发生了根本性变化,土地产权由原来的农民所有转变为人民公社、生产大队、农村生产小队三级所有,这意味着农村的“土地流转”已经成为了政治话语禁忌。自1956年社会主义改造完成起,这一土地产权格局贯穿于此后20余年的人民公社时期。

 

  1979年,中国农村土地产权再次出现根本性的变化。1978年十一届三中全会后,家庭联产承包责任制改革正式开启。1983年,家庭联产承包责任制开始在全国农村全面推行。至该年底,98%左右的农户实行了包干到户,家庭承包经营的土地面积占到了耕地总面积的97%左右。与此同时,国家政策制度层面的几次调整,也释放着对于农村承包土地使用权流转的限制正在放宽的信号,土地“所有权”与“使用权”分离初现端倪。

 

  1984年《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》指出:“在延长承包期以前,群众有调整土地要求的,可以本着‘大稳定,小调整’的原则,经过充分商量,由集体统一调整。鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内,因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的,可以将土地交给集体统一安排,也可以经集体同意,由社员自找对象协商转包,但不能擅自改变向集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况,由双方商定。”1985年《关于进一步活跃农村经济的十项政策》提出,部分农村合作经济社采用的“合股经营、股金分红”的经营方法,将所得利润的一部分按股分红的形式能较快地建立起新的经营规模,积累共有财产,值得提倡。这表明股份合作制在国家层面获得了承认,成为一种符合政策期待的土地流转方式。

 

  1988年宪法修正案的第二条规定:“宪法第十条第四款‘任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地’修改为‘任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。’”中国首次在国家根本大法层面为土地流转进行了“正名”。

 

  试验与破局

 

  上述事件,意味着中国全面启动农村土地流转的试验。然而即便如此,土地流转在20世纪90年代流转率一直偏低,原因在于,这一时期虽然有了农村土地流转的初步政策依据,但并不存在大面积的流转需求;另一方面,“土地流转”和土地产权私有化的界限尚无清晰论断,人们对于这一长期存在于新中国历史的政治禁忌,一时间难以从心理上真正跨越。90年代中期之后,随着城镇化进程的推进,农村剩余劳动力不断涌入城市,造成农村大量土地闲置。为解决农民进城“失地”的后顾之忧,土地流转再次被提上日程,进入了又一个新的阶段。

 

  1994年,广东南海全面推行土地股份制改革,即以行政村或村民小组为单位,将集体财产及集体土地折成股份集中起来组建股份合作组织,然后由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租,村里的农民出资入股,凭股权分享土地非农化的增值收益。这意味着集体土地不用经过国家征地就可直接转为建设用地。19953月,南海1574个农村股份合作组织成立,拉开了土地股份制改革的大幕。在此后的十年中,南海模式对当地缓解工业用地紧张,推进城镇化进程发挥了很大的作用,但由于宏观政策迟迟没有出台,这一模式与当时政策的抵触之处也颇多,南海土改的走向始终处于不甚明朗的状态。

 

  2002年,《农村土地承包法》获得审议通过,以法律形式规定了农村土地流转的相关基本条款。在此基础上,2005年,广东省颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》,明确规定本省农村集体建设用地使用权可于2005101日起上市流转。这是农村土地流转制度的一次意义重大的突破,农村土地使用权流转进入了市场化的阶段。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出,“完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利,加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场”,标志着农村土地流转正从政治禁忌转向实质性破局。

 

  信托登场

 

  进入“十二五”后,已经试验了十余年的农村土地流转,在全国范围内已形成一定规模,各种模式为下一轮土地制度改革积累了宝贵的经验,其中存在的普遍性问题已经显而易见——大批农民失去土地,生活来源缺乏保障,容易引发社会问题;一次性转让土地经营权,农民获取的收入有限;一些政府直接插手农地流转,无视农户的主观意愿,还不允许谈价格,损害了农户的利益。此外,种植大户从农户手中承租的承包经营权证无法抵押,无法获取贷款等金融支持,发展后劲不足。

 

  上述问题,直指完善农村基本经营制度这一新的命题。20131223日,中央农村工作会议中明确提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”,从国家层面对这一问题做出了正面回应。

 

  土地承包经营权主体同经营权主体发生分离,是我国农业生产关系变化的新趋势。探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系,是新一轮农村土地改革的必然方向。十八届三中全会指出:“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业,向农业输入现代生产要素和经营模式。”在这一背景下,土地流转信托应运而生,即由土地信托组织接受农户的委托,将其拥有的土地使用权在一定期限内依法、有偿转让给其他单位或个人。

 

  可以想象,信托制度能够实现土地所有权、使用权和收益权的相互分离,不仅有利于保护农户的利益,使农民获得持续性收入,亦有利于农业的规模化、集约化经营,同时符合国家层面新一轮土地制度改革的方向。目前,全国范围内已有多支土地流转信托计划落户,纵然实际效果尚有待检验,然而不可否认,这将是新一轮土地改革趋势下的一次有益探路之举。

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