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俄罗斯土地制度改革考察报告

俄罗斯土地制度改革考察报告

2014-11-26 20:51:11

作者:

来源:中国社会科学院农村发展研究所

 

    内容摘要:20世纪90年代以来,俄罗斯实施了以土地私有化为标志的土地制度改革。目前,已经形成了一套关于土地交易、流转、登记、征用等的法律法规体系,完整地确认了土地的私有权利,初步形成了多元土地所有制和土地市场,建立了分工明确的土地管理机构,现正致力于完善土地管理制度、提高土地利用效率。中俄两国在土地制度方面具有很多相似的地方,俄罗斯土地制度改革的经验和教训,对我国具有一定的参考意义。可考虑推进土地制度改革保障农民土地财产权利,强调用法治手段推进土地制度改革,重视土地用途转换环节对农民利益的保护,利用现代信息技术手段实现对土地资源的科学规划、高效利用,积极探索、适时开征不动产税等。

 

  关键词:土地制度改革,国际经验,俄罗斯

 

  一、俄罗斯土地制度改革的主要进展

 

  俄罗斯的土地制度改革始于20世纪90年代初,可以分为土地私有化、土地管理制度和征地制度等主要改革内容。

 

  (一)土地私有化改革

 

  叶利钦执政时期,实施了“休克疗法”,强令解散国营农场和集体农庄,将土地按份额分给农民,实行土地私有化,鼓励成员持有土地份额离开农场农庄,建立私人农场,是其激进改革的重要内容。

 

  19911993年,叶利钦先后发布了《关于俄罗斯联邦实施土地改革紧急措施的命令》《关于改组国营农场和集体农庄的办法》《关于调节土地关系和发展土地改革的命令》等3个总统令,要求改组国营农场和集体农庄,规定土地所有者有权依照法律买卖土地。199312月通过的《俄罗斯联邦宪法》,明确了公民及团体有权拥有私人土地,把土地私有制以国家根本大法的形式确定了下来。19963月,叶利钦第三次发布《关于实现公民的宪法土地权利的命令》,重申土地份额所有者有权不经其他土地份额所有者同意便可自由支配自己的土地份额,包括出租、出售、抵押、交换等。然而,由于国家总体形势尚不稳定,缺乏相应的实施改革的具体法律基础,特别是土地私有化打破了俄罗斯文化中村社集体主义的传统,改革遭遇了农民的强烈抵触。直到1999年底叶利钦辞去总统职务,土地的自由买卖依然没有以法律的形式被国家杜马通过,绝大多数土地只是从国家所有转化为按份额所有,基本保留了原有的运营方式,没有发生实质性变化。农场和农庄成员获得的土地股份被称为“纸面上的所有权”。虽然从20世纪90年代初,俄罗斯就采取优惠政策引导和激励发展私人家庭农场,但到1999年俄罗斯家庭农场拥有农业用地面积1350万公顷,只占全国农业用地面积的6.8%,其中耕地面积1030万公顷,占全国耕地面积的8.5%。在总结叶利钦土地改革经验的基础上,2001年,普京政府强力推动通过了新版《土地法典》,明确规定包括农村土地在内的所有土地都可以私有化,但只有经国家注册登记的土地才可以买卖,从法律上确认了前期土地私有化的成果。2002年,国家杜马又通过了《农用土地流转法》,将农用地所有权(包括买卖权、租赁权等)及相应交易规则以法律形式确定下来。至此,俄罗斯形成了土地自由流通和买卖法律体系,标志着对土地私有权利完整、系统地确认,初步形成了土地市场,土地私有化改革也基本完成。

 

  (二)土地管理制度改革

 

  在土地私有化进程告一段落之后,俄罗斯土地制度改革的重点逐渐转向提高土地利用效率、建立现代土地管理制度。在体制转轨阶段,由于集体农庄解体、土地盐碱化等因素,俄罗斯出现了大量土地荒芜、利用效率下降的情况。据俄罗斯农业部的数据,这一面积数量近1000万公顷,主要分布在乌拉尔、西伯利亚地区。针对这些问题,俄罗斯采取了一系列措施。一是完善农地和林地自由流通法律。2005年,普京政府颁布了《农用土地流转法(修正案)》和《土地规划法》,简化了农用地的流转程序,为土地的股份转让和租赁、抵押、托管、转让创造了便利。二是完善了不动产统一登记制度。

 

  2004年,正式建立俄罗斯联邦不动产地籍管理局,终止了以前土地和地上建筑物或其他地上附着物的相互分离的状态。20077月,通过了《联邦国家不动产地籍法》,在国内建立了统一的不动产项目地籍簿,为土地交易、国家管理、征税等提供了基础。三是实施了合理高效利用农用地的政策。按照农用地经济价值划分为三个等级,其中高价值农用地禁止转为商业用途;还规定如果农用地3年内不耕种,将收归国有,如果有效耕种,国家将给予一定奖励。四是制定了有关农用地景观土壤保护和再生的专项规划,以保护农地。

 

  (三)征地制度改革

 

  在征地制度方面,俄罗斯主要实施了两个方面的改革,一是提高土地征用的税费标准,避免过度征用;二是简化基础设施建设中的征地程序,提高征地时效。为遏制农用地被过度征用的趋势,俄罗斯把农用土地税的征收标准从0.3%提高到3%,还将原来定额征收的征地补偿金改为从价征收,标准为个人0.3%0.5%,官员0.5%1.5%,法人2%10%。这些措施力图通过提高开发商土地收购成本,遏制农用地征用的过快趋势。同时,为推动重大基础设施建设,有关部门规定将该类征地通知时限从12个月缩短为3个月,如对价格有异议将直接交由法院裁决。按照俄罗斯法律,土地补偿价格不达成一致不征地。

 

  二、俄罗斯土地制度改革的主要影响

 

  经过20多年的土地制度改革,俄罗斯已基本完成了土地私有化改革。目前,俄罗斯土地制度改革仍在进行之中,但已从依靠行政性力量推动为主,转向更加强调依法实施,以提高土地利用效率和生态环保为主要目标。截至目前,俄罗斯土地制度改革的影响主要体现在:

    首先,对俄罗斯农业生产力水平产生了明显影响。在体制转轨和私有化进程早期,由于激进的改革措施破坏了原有的农业产业组织,又不能在短期内建立市场经济条件下适应私有化经营的农业支持体系,导致了俄罗斯农业产出水平急剧下降。从1991年到1998年,俄罗斯粮食产量从11090万吨下降到4800万吨,降幅高达56.7%,农业生产接近崩溃边缘。在普京和梅德韦杰夫时期,随着经济转轨的深化,市场体系逐步完善,俄罗斯农业生产能力得到了恢复和提升。从粮食产量看,2013年达到9130万吨,其中出口2540万吨,基本恢复到了20世纪90年代初的水平。从单位面积谷物产量看,由1992年的1.74/公顷,提高到2011年的2.26/公顷,增长29.9%。从农业增加值看,从1992年的334.3亿美元增至2013年的711.1亿美元(现价),实现翻番。

 

  其次,建立起多元土地所有制,推进了土地市场发育。俄罗斯逐步打破了国家对土地资源的垄断,居民和企业也成为合法的土地所有者,并形成了土地市场。由于城市土地管理较为规范,土地市场发育也相应较快。据俄罗斯区域发展部和农业部的数据,截至2001年,共有3400万公顷的土地实现了私有化,占土地总面积的8%,其中10%为城市土地;在农用土地中,私人土地占23%

 

    第三,建立了分工明确、各司其职的土地管理机构。在土地制度改革中,俄罗斯理顺了土地管理部门的职责分工关系。总体上,农业部负责农用地及相关土地的规划、管理,区域发展部负责除农用地之外其他土地的规划、管理。联邦不动产地籍管理局负责统一行使全国土地的登记工作,建立统一的不动产项目地籍簿。它们之间的职责关系相对明晰,便于分工合作开展工作。

 

  三、几点思考

 

  俄罗斯的土地制度改革是在特定的历史条件下推进的,一度为脱离国情、过于激进的改革措施付出了沉重代价。目前,这一改革仍在探索之中,依然面临着违法占用农业用地,土地荒芜退化、过度征用和低价转让,主要城市房价过高、不动产税调节作用尚未发挥等现实问题,能否最终实现土地资源高效利用的目标尚需观察。

 

  中俄两国在土地制度方面具有很多相似的地方,俄罗斯土地制度改革经验和教训,对我国完善土地制度、发育土地市场,也具有一定的参考意义。

 

  第一,通过土地制度改革保障农民的土地财产权利。叶利钦时期的土地改革主要是使国营农场和集体农庄成员成为土地份额的拥有者,普京和梅德韦杰夫时期的土地改革则是把纸面上的土地份额权利做实,使农民及其他土地份额拥有者获得了实实在在的土地产权,明确了他们可以按照法律规定行使出售、赠与、抵押、出租等权利。同时,就私人土地权利形态看,除私人土地所有权外,还包括长期(无期限)使用权、可继承的终身占有权、地役权等。我国农村土地实行的集体所有制,是历史形成的基本制度,保障了农民平等地拥有最主要的农业生产资料,也保障了农民最基本的居住需要,这是中国特色社会主义制度的重要特征。农村土地集体所有制虽存在缺陷,但在变更农村土地所有制性质上做文章得不偿失,土地私有化在中国行不通,也不存在推行土地国有化的社会经济条件。推进农村土地制度改革,不是要把农村集体所有制改没了,而是要坚持以土地集体所有制作为我国农村基本经营制度的基础。虽然从法律归属上讲,农村的土地属于农民集体所有,但是在实际上,农民和集体之间以及集体与国家之间的权利关系一直没有得到清楚的厘定,到底集体所有制之下土地权利主体是谁,农民拥有什么实际的权利,这些根本性问题需要在理论上和法律上予以明确阐释和界定。推进农村土地制度改革,实现集体产权主体清晰,落实成员集体所有,把土地集体所有制下农民应该享有的使用、经营、收益、转让等各项实际产权一道道理清楚,消除对农民的产权歧视,仍是中国农村改革需要解决的基本问题。

 

  第二,强调用法治手段推进土地制度改革。在20多年的土地制度改革实践中,俄罗斯逐步由早期的行政命令推动为主,转向了以法治手段和法律法规推动为主,形成了三个层次的完整土地法律体系。第一个层次,是确立私人土地所有权制度根本地位的《宪法》;第二个层次,是对私人土地权利进行基本界定和规范的《土地法典》及其修正案(2006);第三个层次,是对土地权利行使行为进行具体调节的《农用土地流转法(修正案)》《土地规划法》《不动产地籍法》《农户(农场)经济法》等。这些法律法规对土地涉及交易、流转、抵押、托管、登记、征用等各个环节作出了比较细致的规定,为俄罗斯土地市场的有序运转提供了制度保障。党的十八届三中全会《决定》对深化土地制度改革作出了重要部署,提出了新的要求。过去土地制度改革的一个主要特点是,先试点,在总结经验之后上升为法律。中央要求,今后凡属重大改革都要于法有据。在这种背景下,必须发挥法治对土地制度改革引领和推动作用。即便是先行先试,也要得到法律授权,按照法律程序进行,确保土地制度改革纳入法治化轨道。十八届三中全会《决定》提出的多项土地制度改革举措,或者与现行法律规定不一致,或者缺乏法律支撑。为了给土地制度改革提供有力的法律保障,迫切需要取消部分禁止性法律条款、修订部分不合理的法律条款,也需要制定新的法律法规。目前,我国涉及土地管理的法律除《宪法》《物权法》《民法通则》外,主要包括《土地管理法》《农村土地承包法》《城乡规划法》等专门立法,多数以名目繁多的行政法规、部门规章、地方性法规规章以及有关政策文件形式存在,关系不够清晰、体系显得庞杂。建议加强有关立法规划,梳理法规规章,构建多层次的土地法律法规体系,使法治在扎实推进土地制度改革中起到关键作用。

 

  第三,利用现代信息技术手段实现对土地资源的科学规划、高效利用。俄罗斯在土地制度改革的第二阶段,更加强调提高土地利用效率、促进生态环保。采取的重要措施就是建立完善的土地信息管理系统,并实现与地区发展规划等的有机衔接。以我们考察的圣彼得堡市为例,作为俄罗斯第二大城市,该市由土地资源和建设委员会负责城市土地管理。他们基于地理信息系统(GIS)建立了完善的城市土地管理信息系统,内容涵盖该市全部房地产地籍信息、城市规划信息、城市地理空间信息等,能够实现方便快捷的实时查询和交流互动,有利于公众全面、详实地了解城市土地资源利用情况,监督土地和房屋建筑的违法使用情况。特别是,该系统将城市有关水体、公共建筑、居民区、交通体系、产业区域及其他特殊用途土地的详细规划信息都公诸于众,既实现了规划落地,又强化了公众监督约束。目前,虽然我国在土地管理中也广泛应用信息技术手段,但数据库的综合性、准确性和动态性,公开透明度以及与公众的互动程度都有很大不足。借鉴俄罗斯的相关经验,建议有关部门深度利用信息技术手段,拓展公众参与渠道,不断提高土地管理的科学性、有效性和严肃性。

 

  第四,重视土地用途转换环节对农民利益的保护。由于不同用途土地的价格差异,俄罗斯也存在土地用途转换环节的腐败现象,但总体而言尚在可控范围内。这是因为:一方面,由于有关土地交易的法律体系比较健全,土地产权比较明晰,土地利用规划相对详实,交易双方的权益均能得到相应保障,因而寻租腐败的空间受到压缩。另一方面,在土地征用程序中,一般设定了12个月的征地通知时限,只有当交易双方就土地补偿价格达成一致后才可征地,否则将交由法院裁决;特别是,当土地用途转换涉及地区公共利益时,将由地区议员投票表决决定能否进行用途转换。这些制度和程序设定总体上有利于保护农民等弱势群体的土地权益。目前,我国土地制度存在的矛盾很多,最大的问题就是征地范围过宽,对农民的补偿标准明显偏低,农民利益受损严重。从保护农民利益的角度讲,当务之急是改革目前的征地补偿办法。上届政府启动过《土地管理法》第47条(征地补偿标准)的修订,但未能完成。这个问题不宜再拖下去了,越拖农民利益受损越大,社会矛盾积累越多。当前,应按照党的十八届三中全会提出的“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”和“保障农民公平分享土地增值收益”的要求,坚持公平合理补偿的原则,着力解决因征收补偿安置标准过低,造成被征地农民生活水平下降、长远生计无保障等问题。要改变“按土地原用途补偿”的原则及“补偿总和不能超过土地被征收前三年平均年产值三十倍”的补偿标准,考虑供求关系以及土地的区位因素等,参照土地的市场价格,以各地区片价作为确立补偿的基本依据。为防止滥用征地权,规范和约束政府的征地行为,最重要的是借鉴俄罗斯“交易双方就土地补偿价格达不成一致不征地”的做法,强化被征地农民的主体性和参与权,创新征地补偿争议协调裁决制度,完善司法救济程序。

 

  第五,积极探索、适时开征不动产税。随着土地私有产权的确立,俄罗斯也引入了不动产税制度,对个人、企业所有的房屋和土地征收不动产税。俄罗斯税务总局要求,201411日起地方政府即可开征个人不动产税,201811日前所有地方政府必须全面开征。按照《个人不动产税征收法》规定,民宅和居住用途的处所税率不超过其地籍价值的0.1%,非居住用途的处所税率不超过0.5%,住宅、郊区别墅用地和农业用地税率不超过0.3%,其他用途个人用地税率不超过1.5%,地方政府可以在法律框架下自主确定相关税率。目前,莫斯科、圣彼得堡等地已开征不动产税,但由于房屋和土地价值评估体系尚不健全,实际上多以不动产登记价格为税基缴税,总体税额较小。在圣彼得堡,不动产税收总额约占年财政收入的3%左右,该市正在探索建立动态的商业地价评估体系,首先对非居住用商业不动产按其实际价值征收不动产税,逐步实现以不动产实际价值为税基征税。这也启示我们应抓紧时机,加快完善房地产税试点,适时全面开征不动产税,为推动房地产市场健康发展、提高土地资源利用效率创造条件。俄罗斯为开征不动产税设置了4年过渡期,并为不同用途不动产设置了不同税率,在税基的设立上,最终目标是按实际价值征收,但起步阶段,允许地方先从非居住商业不动产实施,这些做法都值得借鉴。

 

    参考文献

 

  〔1〕韩俊,2014:“把农村土地制度改革纳入法治化轨道”,《中国党政干部论坛》,第9期。

  〔2〕傅晨,2006:“俄罗斯农地制度改革及其对我国的启示”,《学术研究》,第1期。

  〔3〕傅静坤、[]亚历山大·切里谢夫,2007:“俄罗斯联邦私人土地权利法律制度研究”,《环球法律评论》,第1期。

  〔4〕王志远,2009:“俄罗斯农村土地制度研究综述”,《社会科学管理与评论》,第2期。

 

国务院发展研究中心“俄罗斯土地制度改革”调研组

调研组成员:韩俊 何宇鹏 王辉 王宾 李青 韩慧

执笔:韩俊 王辉

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