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当前居民分布式光伏发电推广面临的问题和建议

当前居民分布式光伏发电推广面临的问题和建议

2014-11-20

     内容摘要:居民分布式光伏发电是极具发展潜力的光伏应用方式,也是我国着力推广的未来电力生产方式之一。随着2013年以来价格、财税等一系列利好政策陆续出台,我国居民分布式光伏发电已经具备了大规模发展的可能。然而在具体实践中,目前居民分布式光伏发电的推广也还面临着一系列的障碍,突出表现在:电网企业缺乏积极性,能源主管部门监管乏力;建设条件限制过多,对相关企业支持不足;补贴政策执行难到位,政策稳定性和可预期性差。据此提出政策建议如下:完善考核体系,加快电力体制改革,将包括分布式光伏在内的可再生能源发电应用作为突破口之一;短期目标和长期目标并重,给予普通居民用户和专业化企业足够的重视和支持;加强政策执行力度,营造公平、稳定、可预期的市场发展环境。

 

  关键词:分布式光伏发电,电网企业,居民

 

    光伏产业是新能源产业的重要发展方向之一,光伏市场的发展对于优化我国能源结构、促进能源生产和消费革命、推动能源技术创新等方面都有重要的意义。当前光伏应用市场主要包括光伏电站和分布式光伏发电两种方式,其中分布式光伏发电是指装机规模较小(几千瓦至数兆瓦)、布置在用户附近的光伏发电系统,通常接入35千伏等级以下的电网。

 

  居民分布式光伏发电,一般是安装在居民住宅屋顶的光伏发电项目,与大规模电量输出的光伏电站相比,居民分布式光伏发电的特点是“自发自用、余量上网”,发出的电有相当部分被用户自身消纳,由此具有靠近用户、输电成本低、对电网影响小、选址灵活、应用范围广等一系列优势,是极具发展潜力的光伏应用方式,也是我国着力推广的未来电力生产方式之一。

 

  随着近年来光伏产业技术水平的不断提高、应用成本的明显下降,尤其是自去年7月国务院颁布《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》(国发〔201324号)以来,价格、财政、税收等一系列利好政策陆续出台,我国居民分布式光伏发电已经具备了大规模发展的可能。然而在具体实践中,目前居民分布式光伏发电的推广也还面临着一系列的障碍,尽管它们更多表现为实际操作过程中的一些细节问题,却切实阻碍着将我国居民分布式光伏发电大规模应用的“可能”转为“现实”。

 

  一、现实中居民分布式光伏发电的推广仍面临众多困难

 

居民分布式光伏发电的大规模推广,根本上要解决两大难题。一是“经济性差”,即目前的居民分布式光伏发电必须得到相关的财政补贴才能保证其有一定的经济回报率;二是“独立性差”,即居民分布式光伏发电不是完全独立的自发自用系统,它必须联上电网才能实现其全部的发电效益和经济收益。因此,“如何保证合适的经济回报率、如何方便地联上电网”是当前居民分布式光伏发电能否得以快速发展的关键。参见下图,围绕“经济性差”和“独立性差”,可将当前居民分布式光伏发电所遇到的突出问题分为以下几类:

 

 

 

 


 

 

 

  (一)电网企业激励不相容,缺乏积极性,能源主管部门监管乏力,“并网难”成为最重要的制约因素之一

 

  按照目前的政策,“对于个人利用住宅建设的分布式光伏发电项目,由电网企业直接受理并网申请后代个人向当地能源主管部门办理项目备案,并及时开展相关并网服务”。

 

  与此同时,“电网企业根据分布式光伏项目发电量和国家确定的补贴标准,按电费结算周期及时向个人支付补贴资金”。换言之,无论是备案、并网还是拿钱,分布式光伏项目的居民都是同电网企业在打交道,是电网企业代居民向政府主管部门备案、开展并网服务、同时将相关的财政补贴和卖电收入发放到居民手中。因此,在很大程度上电网企业的态度和行为决定着目前居民分布式光伏发电能否得到快速发展。

 

  然而在现行的制度安排下,电网企业成为了唯一一个没有任何直接好处、却要付出额外成本的主体。在居民分布式光伏推广的过程中,各级政府实现了能源结构清洁化等政策目标、光伏设备生产企业销售了产品、专业化应用企业看到了商机、具体用户拿到了补贴,但是电网企业不仅要接纳随机性、间歇性较强的光伏发电的电量,给电网运行的管理和调度增加额外的负担;还要承担并网所带来的一系列成本,包括制订接入系统方案、更换电表、线路接入、并网验收和调试等费用。

 

  尽管国务院在《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》(国发〔201324号)文件中,提出要将分布式光伏发电量作为电网企业业绩考核指标,国家能源局也强调其派出机构要加强对电网企业的监管。但是在项目具体落实的过程中,电网企业事实上具有很大空间的自由裁量权。在现有激励安排下,对这种只能给自身带来负担和麻烦的居民分布式光伏发电项目,地方电网企业多半会采取能拖则拖的方式。

 

  现实的情况也正是如此,虽然根据相关法律和政策的要求,电网公司对于居民分布式光伏发电项目的申请应该是直接接受、不能拒绝的,国家电网公司《关于做好分布式光伏发电并网服务工作的意见》中还明确规定了办理并网流程的具体时限。然而根据实际情况,不少地方电网企业在接受申请时根本不会开具回执,没有了起始时间,就使得相关时限的严格规定成为一纸空文。此外,一些地方电网企业还以各种借口对项目申请进行推诿和拖延,例如有要求物业同意的、要求小区业委会同意的、要求城管同意的、要求住建局备案同意的,等等。尽管电网企业对于居民分布式光伏发电项目的相关并网要求具有一定的合理性,然而在现有激励扭曲的环境下,这些并网前提条件更多时候是被地方电网企业当作拖延手段在使用,它使得相当多的居民分布式光伏发电项目陷入遥遥无期的等待或进退不得的僵局。

 

  综上所述,电网企业在当前居民分布式光伏发电推广中扮演着事实上的最重要角色,但同时它又最缺乏积极性,因此“并网难”已经成为了制约当前我国居民分布式光伏发电快速发展的最关键因素之一。

 

  (二)建设条件限制过多,相关法律、金融等支持政策缺失,对相关企业支持不足

 

  除了备案流程不规范、并网难的问题外,居民分布式光伏发电项目还面临着建设难的问题。首先,居民分布式光伏项目的施工单位被要求同时具有电力设施许可证、建筑施工许可证和安全生产许可证,一个企业要获得电力设施许可证通常最少要有1000万元的注册资金,能够同时拥有上述跨行业三证的企业并不多。对光伏项目施工单位的三证要求,如果对于大规模的光伏电站而言具有一定的合理性,那么对于只有几千瓦规模的居民分布式光伏项目而言,就过于苛刻了。在现实的情况中,大多数居民分布式光伏项目的施工单位资质达不到这个要求,它由此也经常成为了电网企业拒绝居民分布式光伏项目的一个借口。

 

  其次,居民住宅尤其是高层住宅的屋顶产权关系不清,相关法律的缺失导致各方(业主、物业公司、业委会等)的权责界定相当模糊。在现实的情况下,物业公司经常采取“多一事不如少一事”的消极态度,并不鼓励管辖范围内的居民兴建分布式光伏发电项目,甚至采取各种手段加以阻扰。一个典型的例子是苏州有一个非常有意愿安装分布式光伏的高层顶楼用户,但物业公司就要求其必须得到该38层楼每一户居民同意安装的签字,最终使得该项目不得不停止。

 

  再次,由于居民分布式光伏发电项目规模小、条件复杂、情况各异,所以目前更多是专业化的小公司(包括一些新兴的创业型企业)在此领域开展相关的业务、探索可行的商业化模式。然而就目前出台的各种政策来看,政府对于这些专业化企业并未给予足够的关注和帮助,而这些更具创新力和活力的小企业生存处境的艰难也反过来影响了居民分布式光伏发电的有效推广。

 

  (三)补贴政策执行难到位,政策稳定性和可预期性差

 

  对于居民分布式光伏发电,尽管国家已有明确的补贴政策,不少地方政府也出台了各自的补贴政策,然而这些补贴政策在实际执行的过程中常常由于部门协调不畅、手续繁杂、监管不力等原因,执行难以到位。

 

  例如居民在领取发电补贴和售电收入时,被电网企业要求必须到税务局开相应的发票;按照国家税务局的规定,只有注册公司或个体户才可以开发票;再根据工商局的规定,要想成为能够售电的公司或个体户,必须要有供电业务许可证;但是能源局又要求,供电业务许可证是不能发给居民个人的,由此从事分布式光伏发电的居民要想拿到财政补贴和售电收入,就陷入了一个事实上的死循环。

 

  虽然上述问题最终由国家税务总局刚刚出台“居民并网卖电发票由电网代开”的规定而得到解决。然而,也仍存在光伏补贴和上网电费被扣税的问题。目前电网支付给居民的发电补贴和售电收入,均被扣除了17%的增值税。然而根据税务总局的《关于中央财政补贴有关问题的公告》(国税〔20133号):“纳税人取得中央财政补贴不属于增值税应税收入,不征收增值税”,以及财政部的《关于光伏发电增值税政策的通知》(财税〔201366号):“对纳税人销售自产的利用太阳能生产的电力产品,实行增值税即征即退50%的政策”,居民分布式光伏发电所得的补贴应该不交增值税、售电收入则交纳8.5%的增值税。地方电网公司对此的解释是,财政部在向电网转付补贴,已经扣除了17%的增值税。本来居民分布式光伏项目的经济性就比较差,相关补贴和税收政策的执行不到位更进一步打击了居民用户的积极性。

 

  此外,一些地方或者是积极性不够,迟迟难以颁布鼓励分布式光伏发电的地方配套文件;或者是相关政策出台过于随意,政策稳定性差、选择性过强(如过于强调使用本地产品、过于注重规模或大企业),不利于当地光伏市场的健康发展。

 

  二、加快居民分布式光伏发电推广的具体建议

 

  (一)完善考核体系、构建合理的激励机制以有效调动电网公司的积极性;加快电力体制改革,将包括分布式光伏在内的可再生能源发电应用作为突破口之一

 

  如前所述,目前制约我国居民分布式光伏发电迅速推广的一个根本障碍,是在其中扮演最重要角色之一的电网企业动力明显不足。因此,如何构建合理的激励机制以有效调动电网公司尤其是具体经办业务的地方电网公司的积极性,是进一步加快居民分布式光伏发电推广的首要问题。

 

  在我国现有电力体制未发生较大变化的条件下,一个能够改变电网企业激励机制的可行举措是调整其绩效考核体系。国务院《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》已经明确提出“要将分布式光伏发电量作为电网企业业绩考核指标”,然而如今还尚未执行到位。

 

  目前国资委对中央企业的绩效考核采取的是基本指标和分类指标相结合的形式,基本指标对所有企业统一适用,分类指标根据企业所处行业的特点、经营管理水平、技术创新投入以及风险控制能力等因素确定。可以考虑在对电网企业的绩效考核体系中,加入“可再生能源发展”的分类指标,其中再下设“分布式光伏发电量”“风能发电量”等子指标。有鉴于能源行业的专业性,可以由能源主管部门(能源局)来具体确定相关的各项指标并给出最终得分,从而有助于加强能源主管部门对于电网企业的监管能力。

 

  根本上看,调整绩效考核体系对于改变电网企业的行为只是一种“治标不治本”的方法。由于在传统电力体制下,电网企业建立在传统化石能源的发电模式以及与此相对应的一系列制度安排上,而包括光伏在内的分布式发电模式的推广是对原有电力体制的一种强烈冲击,必然造成已有制度安排和利益格局的重大调整。所以,要真正破除电网企业对于包括光伏在内分布式发电的抵触,必须要把“推进分布式发电”和“加快电力体制改革”结合起来。

 

  一方面,可将包括分布式光伏在内的可再生能源发电市场作为电力体制改革的突破口之一,在分布式光伏发电区域率先进行电力交易试点。事实上在能源局刚刚发布的《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》中,已经明确提出了“在分布式光伏发电的示范区内,允许分布式光伏发电项目向同一变电台区的符合政策和条件的电力用户直接售电,电价由供用电双方协商,电网企业负责输电和电费结算”。应积极利用分布式光伏发电的推广机遇,加快相关区域的电力体制改革,进一步剥离电网企业的竞争性业务,实现输配电与售电的有效分离,真正将电网公司重新定位成“只负责电力传输,不参与买卖电力”的企业主体。

 

    另一方面,电网公司可随着分布式光伏发电的推广,进行业务转型和创新,成为相应的服务商。在未来分布式发电大规模应用的情况下,电网公司仍然在很大程度上肩负着保证电力质量和电网安全的重任,因此电网公司应根据形势的变化创新自身的管理机制和服务体系,开展标准和质量监督、技术评估等一系列业务向分布式发电的供求双方提供服务,在保证电力质量和电网安全的同时,通过相关的服务获得收益,使得电网公司能够伴随分布式发电的大规模应用拥有新的发展机遇。

 

  总而言之,要从根本上提高电网企业在推广居民分布式光伏发电中的积极性,必须加快电力体制改革,同时推动电网企业业务创新和转型,使得电网企业能够从分布式发电的推广中获得真正的激励。

 

  (二)短期目标和长期目标并重,给予普通居民用户和专业化企业足够的重视和支持,推进分布式光伏发电的市场化发展道路

 

  目前各级政府针对分布式光伏已经出台了不少扶持政策,能源局在9月初发布的《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》更是吹响了大规模推广分布式光伏的号角。总体来看,当前能源主管部门更注重的是利用工业园区等载体进行“统一屋顶资源利用、统一规划建设、统一运营管理、统一保险和融资、地方政府强力介入并大力支持”的推广模式。无疑,这样的模式在分布式光伏应用规模的增长效果上是立竿见影、卓有成效的。一个项目的建设,带来的不是零敲碎打一家一户的应用,而是整片整片的推广。

 

  然而,在肯定上述推广模式的同时,也要充分注意到这种大干快上模式可能带来的负面效应,在以往金太阳工程的实施过程中,就已经大量暴露出了这种“萝卜快了不洗泥”做法的恶劣效果,给光伏应用事业的发展带来了非常负面的影响。换言之,分布式光伏市场的发展有其自身的规律,政府的干预和扶持应该符合市场的发展规律而不是扭曲甚至违背这种规律。政府的强力介入和大量补贴会必然带来市场的短期繁荣,但也可能会养成一批专以补贴为生甚至不惜弄虚作假的企业,它们的存在反而对那些踏踏实实在此领域辛苦耕耘的企业造成伤害,形成“劣币驱逐良币”的现象,从而不利于光伏市场的长期发展。

 

  所以,政府对于分布式光伏发电的扶持,不仅应看重短期目标,更要有长远眼光,必须着眼于光伏市场的长期健康发展。居民分布式光伏发电项目,虽然单个用户规模很小,但却一点一滴地为分布式光伏发电的推广做着贡献;同样,在此领域耕耘的专业化小企业,也切切实实地在为探索一条在国内可行的分布式光伏应用的商业化模式做着贡献。居民分布式光伏项目的推广和相关小企业的发展,对于中国分布式光伏市场的长期健康发展,有着极其重要的意义。因此,政府在注重大规模项目和大企业的同时,也应该给予居民分布式光伏项目和专业化企业同样的重视和扶持。

 

  (三)加强政策执行力度,强化部门间的沟通协调,营造公平、稳定、可预期的市场发展环境

 

  政策执行不到位是目前阻碍居民分布式光伏发电大规模推广的重要因素。要有效解决这个问题,一方面能源主管部门要加强对地方政府执行情况、具体企业落实情况的监管,特别是对地方电网企业的监督,可将主管部门的举报投诉电话广而告之,并公布在电网企业的办理大厅中,使得欲申请分布式光伏发电项目的居民家喻户晓,有效加强对地方电网企业的约束。一方面要加强部门间的协调,能源主管部门尤其要加强与其它部门的沟通,及时发现并解决居民分布式光伏项目申请、建设和运营中的各种政策难题。例如前述对光伏建设单位资质要求过高、不合理收取增值税等等问题。

 

  此外,能源主管部门还应会同有关部门,加快居民分布式光伏发电的相关立法工作,侧重解决屋顶产权、融资贷款等方面的问题。

 

  总之,当前我国居民分布式光伏发电已经迎来了大发展的契机,但要把这可能性转化为现实,仍然需要“临门一脚”,必须切实加强已有政策的执行力度,同时加快电力体制改革进程。

 

  参考文献

 

  〔1〕肖庆文、张永伟,2009:“落实电网责任,启动光伏发电市场”,国务院发展研究中心《调查研究报告》,第75号(总第3384号)。

 

  〔2〕如海,2014:“遏制中国分布式光伏市场发展的三大障碍”,财新网。

 

  〔3〕赵晓丽、张政军等,2014:能源基金会委托课题,“促进可再生能源发电的关键体制机制研究”。

 

          作者: 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部 宣晓伟 杜平贵  

 

            来源: 国研网

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